一般性转移支付经济师

转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两类。

一般性转移支付和专项转移支付，两者具有不同的功能和特点：一般性转移支付能够发挥地方了解居民公共服务实际需求的优势，有利于地方因地制宜统筹安排财政支出和落实责任；专项转移支付则能够更好地体现的意图，促进相关政策的落实，且便于检查。完善转移支付制度，关键是要科学设置、保持合理的转移支付结构，发挥各自的作用。

财政积极采取措施，进一步完善转移支付制度，优化转移支付结构。一是严格规范新设专项转移支付项目，从源头上控制专项转移支付数额。二是整合归并专项转移支付项目，对用途相似、性质相同的专项转移支付进行整合，减少专项转移支付的项目，统筹资金使用。三是将具有一般性转移支付性质的专项转移支付调整为一般性转移支付，按照公式法方式进行分配，按一般性转移支付方式。

四是加大一般性转移支付力度，增强地方统筹安排资金的能力。五是加强转移支付分配和工作，提高转移支付资金绩效。通过上述措施，对地方转移支付结构进一步优化，2022年对地方一般性转移支付18亿元，占转移支付总额的3%，比2022年提高8个百分点。2022年预算安排中，一般性转移支付增长3%，专项转移支付增长5%。尽管近年来转移支付结构进一步优化，但由于种种原因，还需要加大一般性转移支付，减少和归并专项转移支付。

转移支付是指或企业无偿地支付给个人以增加其收入和购买力的费用。它是一种收入再分配形式。

转移支付包括的转移支付和企业的转移支付。的转移支付大都带有福利支出性质，如社会保险福利津贴、抚恤金、养老金、失业补助、救济金以及各种补助费等；农产品价格补贴也是的转移支付。由于的转移支付等于把财政收入还给个人，故有的西方经济学家称其为负税收。

财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。
转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。规范转移支付制度的原则是：公平原则、效率原则和法治原则。在2022年实行分税制体制改革前，我国做了大量的财政转移支付的工作，2022年实行分税制体制改革后才从西文引进了转移支付的概念。
我国财政是从2022年开始正式实施过渡期转移支付办法。 根据IMF《财政统计手册》中的支出分析框架，转移支付有两个层次，一是国际间的转移支付，包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向跨国组织交纳会费；二是国内的转移支付，既有对家庭的转移支付如养老金、住房补贴等，又有对国有企业提供的补贴，还有间的财政资金的转移。
一般我们称的财政转移支付，是指间的财政资金转移，是支出的一个重要部分，是地方重要的预算收入。在西方国家，财政支出的重要分类就是分购买支出和转移支出。 我国目前仍实行的不是很规范的转移支付制度。
主要制约因素：一是各级的职责和事权尚未明确划分，财政支出的划分与事权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念；二是我国的财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财力支持；三是既得利益调整的力度过大，困难很大；四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响，地区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别，致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现；五是基础性数据统计、收集有很大难度。

农村税费改革：为进一步减轻农民负担，规范农村收费行为，明确提出了对现行农村税费制度进行改革，并从2022年开始，逐步在部分省市进行试点、推广。其主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。“三取消”，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”，是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革”，是指改革现行村提留征收使用办法。

转移支付（traner payment），又称无偿支出，它主要是指各级之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用以补充公共物品而提供的一种无偿支出，是财政资金的单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系。是二级分配的一种手段。
转移支付的类型 转移支付包括的转移支付、企业的转移支付和间的转移支付。
的转移支付
大都具有福利支出的性质，如社会保险福利津贴、抚恤金、养老金、失业补助、救济金以及各种补助费等；农产品价格补贴也是的转移支付。由于的转移支付实际上是把国家的财政收入还给个人，所以有的西方经济学家称之为负税收。
企业的转移支付
通常是指企业对非赢利组织的赠款或捐款，以及非企业雇员的人身伤害赔偿等等。转移支付在客观上缩小了收入差距，对保持总需求水平稳定，减轻总需求摆动的幅度和强度，稳定社会经济有积极的作用。通常在萧条来临时，总收入下降，失业增加，拨付的社会福利支出也必然增加。这样，可以增强购买力，提高有效需求水平，从而可以抑制或缓解萧条。当经济中出现过度需求时，减少转移支付量，可以抑制总需求水平的升高。当然，对于过度膨胀的需求而言，这种抑制作用是微乎其微的。
间的转移支付
一般是上一级对下级的补助。确定转移支付的数额，一般是根据一些社会经济指标，如人口、面积等，以及一些由承担的社会经济活动，如教育、治安等的统一单位开支标准计算的。间的转移支付主要是为了平衡各地区由于地理环境不同或经济发展水平不同而产生的收入的差距，以保证各地区的能够有效地按照国家统一的标准为社会提供服务。

农村义务教育还与事权划分不相适应，当前各级的事权划分，基本上维持着原包干体制下的事权格局，县级财政收入能力越来越弱，“但县级的事权并没有减轻。”

我国目前实行的是“以县为主”的基础教育体制，主要由县级财政统筹教育资金，但县级财力普遍匮乏，难以承担加大基础教育经费投入的重任。

为此，想改变“小马拉大车”现象，就需要强化、省级责任，并实行基础教育经费财政转移支付制度，确保贫困地区基础教育“一费制”的推行。

东部教育经费内部差异

当前教育经费运转，“财政教育经费支出结构不合理，地域性教育经费投入差距悬殊，农村义务教育经费短缺。”南京中医药大学经贸学院副教授高山向《第一财经日报》分析。

华东师范大学的吴景松在对浙江、江苏义务教育经费差异进行比较后发现，“属于我国经济发展第一方阵的江浙两省义务教育发展也存在不均衡现象。”吴景松说。这反映在经费上就是教育经费总投入、义务教育经费占教育经费比例、生均预算内公用经费和资源配置等方面。

苏浙两省财政性教育经费与GDP之比连续三年都比全国低，而义务教育经费支出占省教育支出的比例连续三年下滑，实质上体现了教育在地方被边缘化，义务教育更是处于边缘化的一角，导致区域间义务教育发展差距进一步扩大化。

分税制后，农村义务教育试行“以县为主”的体制。由于取消教育附加和农民集资，经济发达地区的贫困县以及欠发达省份的县级“吃饭财政”，出现疲态，“学校基建费用锐减，甚至部分县挪用学生杂费去支持教师工资。”吴景松说。

新《义务教育法》中确立的与地方职责共担，明确“省级统筹经费、县级为主”的新机制，这一制度“有效改变了长期以来拖欠教师工资、儿童入学率低等义务教育怪状。”教育专家指出，但“普九”负债、教师地方补贴、危房改造等问题在不少地方出现。

依据义务教育公共投资并不实行“主管者负担”原则，投资重心过低将影响义务教育均衡发展。

即使是在江苏一省之内，由于财政支出总量有限，财政性教育经费支出主要投入高等教育、非义务教育及城市地区教育，基础教育、义务教育、农村及贫困地区教育投入相对较少，“苏南苏北差距进一步拉大。”高山说。

2022年苏北农村小学和初中生均预算内教育事业费均低于全国平均水平，仅为苏南的1/3；苏北与苏南农村之间的教育差异显著，省域内发展不平衡是省级教育财政转移支付“缺位”造成的。

“负担义务教育经费投入责任，重点建设省级的转移支付制度”，这是推进义务教育均衡发展的关键所在。

而加强省级义务教育经费转移支付的制度建设，在新《义务教育法》第44条中规定“义务教育经费由省、自治区、直辖市人民负责统筹落实”。

事实上，义务教育投资主体和责任上移是发展的必然趋势，的投资比例应该在70%以上，省级财政占20%左右，市级财政10%，“这有利于教育事权与教育财权的统一。”吴景松说。

苏北、苏中农村地区由于经济规模小、财力有限，“间教育财政转移支付制度，是解决教育经费总量不足和地区间不均衡的措施。”高山提出措施，可以建立农村教育专项转移支付，直接规定下级将该项资金用于农村教育。

以此加大对苏北、苏中经济不发达农村地区教育财政转移支付的力度，以解决教育资源配置不均衡问题，使教育协调发展。

2022年江苏省级财政安排新增12亿元专项转移支付，帮助经济薄弱地区正常发放农村中小学教师省标补贴，占这些地区应发资金总量的63%。

财权与事权不匹配

“当前农村义务教育与国家财政体制不相适应。”四川省委农办王晓勇分析。

20世纪2022年代初期，我国进行了分税制改革，这“使各级财政收入分配格局发生了很大变化，县以上特别是财政收入迅速增长，县级财力则越来越弱。”王晓勇说。

同时，由于县级在原包干体制下收支基数划分不合理的问题没有解决，再加上县级实现的财政收入除“两税”要按比例上缴财政外，“省、地市还将来源比较稳定、数额大的收入种类作为固定收入，造成县级财政收入越来越困难，对教育的投入保障能力在逐渐减弱。”王晓勇表示。

农村义务教育还与事权划分不相适应，当前各级的事权划分，基本上维持着原包干体制下的事权格局，县级财政收入能力越来越弱，“但县级的事权并没有减轻。”

“转移支付资金还是不能完全弥补税费改革后农村义务教育的资金缺口。”王晓勇说，尽管通过税费改革安排转移支付资金降低了农民承担的义务教育成本，提高了财政资金在农村义务教育投入中的比重。

根据“地方负责，以县为主，分级”的要求，义务教育资金不足部分主要落在县级身上，而县级在财力弱化和事权增强的两难境地下，也难保证农村义务教育经费的刚性支出。

集美大学工商学院蒋晓蕙也认为“分税制”改革与“分级办学”，导致了基础教育财权与事权的失调。

根据《县乡财政与农民负担》课题组在湖北、河南和江西三个省的调查，农村基础教育的投入实际上都是以乡镇一级为主，主要来源是由农民自己承担。

基础教育投入额中，乡镇一级的负担高达78%，县财政负担约9%，省地负担约11%，财政只负担了2%。但由于乡镇高达上千亿元的债务，“使得教育收费又转移到农民身上，农民承担了本应由承担的职责。“蒋晓蕙分析。

由于乡镇财政薄弱，2022年的基础教育工作会议提出了农村基础教育体制实行“在领导下，由地方负责，分级，以县为主”的新体制。

“以县为主”的办学体制体现了事权与财权的统一，然而事权与财权的协调并未缓和农村基础教育乱收费。

在大力促进农村税费改革后，基础教育乱收费现象却开始出现。近几年多次统计数据显示，教育乱收费举报，连续数年居价格举报首位。

由于向受教育者收取高额费用可以有效扩大教育资源、减轻负担、增加地方财政和教育的收入，再加上教育体制改革的滞后，使教育收费成为让人垂涎三尺的“唐僧肉”，蒋晓蕙调查发现，地方、教育行政部门与学校成为利益共同体，形成了推动择校热和教育乱收费的强大动力，导致治理乱收费现象的“上有政策，下有对策”。

国家对50个县的审计显示，从2022年至2022年10月，有45个县违规收费共13亿元，其中部门违规制定的政策收费共46亿元，占教育乱收费金额的60%，并突出表现为利用重点学校资源与招生录取挂钩的各种乱收费。

转移支付制度待完善

华中师范大学经济学院张娥调研发现，在“以县为主”的体制下，由于义务教育经费主要由地方负责，因此，经济发达地区和欠发达地区的义务教育经费支出状况存在较大差异。

从附图中可以看出，我国小学公用经费支出在广东高达8亿元，宁夏仅为4亿元，两者相差20倍，初中公用经费最高省份多出最低省份30倍。

由于教育投入整体水平偏低，在教育经费不足的情况下，大部分义务教育经费又往往流向城市。

从农村义务教育情况看，2022年农村义务教育学生23亿，占当年全国义务教育学生人数的65%，而农村义务教育投入占全国财政性教育经费的比重仅为4%。

总体说，我国教育经费投向有明显倾向，中南财经政法大学刘建文分析：“高等教育是教育投入的重点，对基础教育投入严重不足，财政性支出也是城区多，农村小；基础建设多，教育设备少。”从经费来源看，以县级财政投入为主，各级转移支付为辅；投入为主，非投入为辅。

“这样的公共财政投入结构一方面造成了教育资金的浪费，另一方面也加剧了教育的不公平，”刘建文说，因此“建立合理的教育财政体制和规范的教育财政转移支付制度，就显得尤为重要。”

我国现行对义务教育的转移支付主要有两个来源：一般性转移支付和义务教育专项转移支付。

但由于一般性转移支付中用于义务教育的份额，只能根据接收转移支付的下级预算内支出中义务教育经费所占的比例估算，因此最终还是照顾了原财政体制下的地方利益格局。

福建省委党校产业与企业研究院蔡成彬认为，要想解决当前教育财政面临的状况，就必须协调好与地方的关系，明确和地方分担的不同责任。

他说：“在教育财政关系上，上下级之间要建立规范稳定的转移支付制度和拨款方式，对不同地区的财政差异进行合理平衡。”

2022年东中西部财政性教育经费支出额之比为1：41：26，这表明，东部地区财政性教育支出要比中西部地区高很多。

“东部地区由于经济发达，财政对教育投入较多；对于贫困西部来说，教育经费对财政的依赖性很大，而偏财政收入增长缓慢或原本就已处于入不敷出困境，使得经费短缺，这样又进一步加大地区间教育投入的差距。”蔡成彬说。

在还不能全面建立义务教育财政转移支付制度条件下，张娥提出，应在近期建立针对特定地区的专项转移支付制度，如“九五”期间、联合实施的“国家贫困地区义务教育工程”。

“可以在一级财政建立基础教育和技能教育的专项基金，用于地区间和城乡间的财政转移。”张娥建议，财政转移以一个地方的劳动力流出数量为基础，对于劳动力净流入的地方，应该从在该地区的财政收入中划拨一部分作为落后地区的教育发展基金。

众所周知，财政转移支付制度在我国广泛适用，是财政平衡法的一个重要组成部分。本文致力于整理呈现我国财政转移支付制度的实践，并对其基础理论进行分析，从而性地梳理我国财政转移支付的实行现状，找出转移支付制度在实际运行中存在的深层次漏洞，并尝试提出若干建议，推动我国财政转移支付制度的完善。
财政收支划分模式

第一，只有在整体财税体制背景下考察财政转移支付制度，才能理解其在我国财政体系中的重要意义与地位。财政收支划分模式作为整个财税体制内的基础性的一环，其特点对于财政转移支付的影响不可估量。一般地，财政收支划分模式可以根据央地关系标准和收支平衡标准划分为不同类型。

①央地关系标准
在央地关系标准下，财政收支划分模式分为集权型、分权型和混合型三种。

在集权型国家当中，根据其收支划分模式的现实依据不同，财政转移支付的存在规模与形态也不相同。通常来说，采用集权型收支划分模式的国家分为两类。在第一类国家当中，国家幅员面积小，复杂程度不高，因此没有必要采用过多级次以财政，而可以由直接进行调度。在这类国家当中，由于财政体系本身就缺乏级次划分，地方财政没有太多的发育空间，因此，财政转移支付制度在此类国家当中并无存在的必要。在另一类集权型收支划分国家当中，由于国家幅员辽阔，财政的复杂程度较高，财政体系级次繁多，地方财政存在大量的发育空间，因此国家希望通过集权型收支划分模式来确保国家财政的集中统一与地区间的发展平衡。而在这类国家当中，转移支付制度必须大量存在才能满足地方复杂繁多的财政资金需要。在分权型国家当中，地方拥有大量财权，财政相对薄弱，转移支付的必要性和可操作性不高。而在混合型收支划分模式的国家当中，随着集权与分权的程度不同，不同的国家在转移支付制度的存在形态方面存在着比较大的悬殊。

我国采用的是混合型财政收支划分模式。在2022年分税制改革以前，财政大权旁落，转移支付的比例和总体数量欠发达。分税制改革以后，我国财政转移支付的比例与总量不断增长，2022年，财政收入占财政收入的比重为22%，到2022年已上升为6%；如果计入预算外收入部分，这一比例约45%。时至今日，我国财政转移支付所涉款额已经相当巨大。2022年以后，财政加大了向西部地区的投入力度。2022年至2022年，财政仅对西部地区累计财政转移支付就达到5万亿元。由此可见，财政转移支付制度在我国收支划分模式的转型之下获得了突飞猛进的发展，财政转移支付已经成为我国财税体制内的重要一环。

②收支平衡标准
在收支平衡标准下，财政收支划分模式可分为对称型和非对称型两种。

在对称型财政收支划分模式当中，国家财政体制基本遵循“一级、一级事权、一级收入权”的原则。由于事权与财权相匹配，收入与支出相平衡，因此，各级财政可以形成稳定的收支来源并保持内部的动态平衡，不需要过多的转移支付来平衡相互间的关系。而在非对称型收支划分模式下，由于事权与财权相对分离，收入权与支出责任往往显示出非对称的特点，因此收支的差额部分经常需要财政通过转移支付的办法进行平衡，另外，以均等化为目的的转移支付也大量存在。

在我国，自分税制改革以后，大量事权归属于地方，与此同时，财政通过分税制改革不断充实，强干弱枝，财权紧收，这样的方式在一定程度上造成了财权与事权、收入权与支出责任的非对称型现象。基于这一特点，我国现今大量存在的财政转移支付也不难理解。一方面，只有通过纵向的转移支付，地方保留事权和分税制改革造成的财政缺口才能得到补充，地方的职能运作才能够得到资金保障；另一方面，只有通过转移支付，地区间的均衡发展与国家的战略侧重才能得到具体的落实。本世纪以来，为了配合西部大开发政策，预算内投资累计安排西部超过1万亿元，占全国总量约40%，西部大开发的开放引资得到推进与保障，实现了瞩目的成就，我国的综合国力也显著提升。

第二，转移支付结构特征

在我国现行的财政转移支付制度下，转移支付一般分为三种类型：一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。三者之间的比例共同构成了我国转移支付的结构特征。

①一般性转移支付

一般性转移支付通常是以区间发展均衡和基础公共服务的均等化为目的，并不限于特定的用途，同时也不附加任何使用条件，是平衡地区间经济发展差距的一种重要措施。

在我国，一般性转移支付的资金分配是在适当考虑各地的人口规模、人口密度、海拔、温度和少数等成本差异，并结合当地实际财政收支情况的基础上，采用规范的公式化方法来进行分配的。其数额一般按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定。用公式表示为：某地区一般性转移支付数额=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数。其中，转移支付系数参照一般性转移支付总额、各地区标准财政收支差额以及各地区财政困难程度等因素进行确定。

2022年，我国对地方税收返还和转移支付接近4万亿元，其中，一般性转移支付为8万亿元，占总量的45%，在转移支付结构中的地位最为显著。

②专项转移支付

专项转移支付通常需要用于特定的用途，且配套拨款可能需要地方指出配套资金。在我国，专项转移支付可分为委托事务拨款、共同事务拨款和鼓励性或扶持性拨款。专项转移支付在我国转移支付结构中也占有十分重要的地位。据统计，仅2022年一年，我国专项转移支付的资金就达到7万亿元，占到当年转移支付总额的将近45%。由此可见，专项转移支付资金对于实施国家宏观政策措施具有十分基础性的作用。

然而，作为在我国广泛使用的一项制度，专项转移支付制度缺乏程序约束与法律规范，在实践过程当中也存在一些问题。例如，在专项转移支付额度的确定和去向的判断方面就可能存在诸多不确定因素。举例来说，专项转移支付资金的去向就可能同各地方机关“跑部钱进”的本领密切相关，其中可能大量存在权力寻租等情形。

因此，要规范专项转移支付制度，就必须从规范化法制化的思路着手，减小转移支付过程中的不确定性，严格确保确定办法和确定过程的公开、与透明，应在总体结构上控制专项转移支付占总量的比例，严格控制新增项目，并从税制改革和收支划分入手为愈演愈烈的专项转移支付降温。

③税收返还

税收返还是在我国分税制改革过程中伴生的产物，是我国财政体系，特别是转移支付制度当中的一个特殊的组成部分。它为了保留地方的既得利益，减小分税制改革的阻力应运而生，为分税制改革的顺利推行铺垫了道路。在我国，税费返还的税种包括增值税、消费税、所得税与成品油价格和税费改革税收等。

我国的税费返还实行基数返还制度。在这一制度下，尽管各个地方的税收利益均能得到保留，并逐步增加财政的收入，但在地区间造成了不平衡的现象。可以说，采用基数法的税收返还非但无法平衡各地区间的差距，反而加剧了地区间财力的不平衡。因此，我国税收返还制度改革的方向应当是采用国际通行的“因素法”，让税收返还制度不仅能够实现与地方间的财政收支划分，也能平衡地区与地区之间的财力平衡，促进我国转移支付制度的科学性和运行效率。

第三，转移支付制度的问题与应对

①我国现行的转移支付制度是我国财政体系下收支划分模式所决定的必然产物，在总体上适合我国的基本国情。我国幅员辽阔，区内发展不均衡问题突出，社情国情复杂，的性难度高。因此，转移支付在我国施行的力度较大，涉及数额也非常庞大，转移支付制度在我国财税体制中也因而占有十分重要的地位。同时，正因为我国财税体系迫切地需要一个全面、合理的转移支付制度，我国现行的财税制度也不可避免地表现出一些缺陷和不足。

②我国现行的转移支付制度存在随意性强、制度化程度不高、透明化程度不足与结构失衡等问题。其根本原因在于我国财政收支划分模式自分税制改革以后就存在的非对称性特征，并由此催生出了转移支付的大量畸形需求，使得转移支付制度难以承载重负。

③要从根本上解决我国现行转移支付制度的缺陷，就需要坚持标本兼治的原则，进行综合治理。首先，要从源头入手，改革我国财政收支划分模式与税收制度，推进事权与财权相匹配，收入权与支出责任相统一；其次，要坚决把转移支付纳入制度化、规范化与法制化的轨道当中，建立健全转移支付相关法律法规，降低转移支付过程中存在的随意性与不确定性，推进转移支付的额度与去向的透明化和公平化，切实保证我国的转移支付制度为平衡央地关系服务，为平衡地区间经济社会的发展进程服务。

增收和超收：增收是指预算执行结果比上年增加的财政收入。超收是指预算执行结果超过预算安排的财政收入。一般性转移支付：一般性转移支付是间转移支付的重要组成部分，转移支付资金接受者可以自主安排资金用途，目的是弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间公共服务能力的均等化。财力性转移支付：财力性转移支付2022年分税制改革以后，我国逐步建立了以财力性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度。现行财力性转移支付主要包括：一般性转移支付、地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。地方可以按照相关规定统筹安排和使用上述资金。专项转移支付：专项转移支付是指上级为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。资金接受者需按规定用途使用资金。